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Ça y est, le projet de loi relatif à l’usage des néonicotinoïdes a été présenté au Conseil des ministres du jeudi 3 septembre. Il avait été annoncé au début de l’été par le Gouvernement pour répondre à la crise de la filière betterave, confrontée à la jaunisse sur les cultures.

Sur le site du Conseil des ministres, le Gouvernement le présente de manière succincte : « L’article unique du projet de loi autorise jusqu’au 1er juillet 2023, sur le fondement de l’article 53 du règlement n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des dérogations aux interdictions d’utilisation de ces substances résultant du droit de l’Union européenne ou du code rural et de la pêche maritime. Ces dérogations pourront ainsi être accordées par arrêté conjoint des ministres chargés de l’Agriculture et de l’Environnement, afin de permettre l’emploi de semences traitées avec des produits contenant des néonicotinoïdes ou des substances assimilées ne bénéficiant pas d’autorisations de mise sur le marché, en cas de circonstances particulières non maîtrisables, telles que celles qui affectent la culture de betterave sucrière en 2020. »

Une approche juridique du texte s’impose tant le sujet va occuper le devant de la scène dans les semaines à venir. Comme nous avions pu l’écrire dans un précédent papier, le sujet est des plus difficiles. Deux logiques s’affrontent : celle du ministère de l’agriculture, qui a toujours été opposé à l’interdiction brutale des néonicotinoïdes (le ministre Le Foll s’y était opposé, sans succès), et le ministère de l’Environnement, porteur de l’interdiction dont la ministre actuelle est celle qui l’a fait voter. Ces deux logiques s’affrontent en politique. Elles se heurtent aussi dans le droit, comme nous allons le voir.

L’état actuel du droit est le suivant :
L’article L.253-8 du code rural dispose depuis 2016 que « L’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes et de semences traitées avec ces produits est interdite à compter du 1er septembre 2018 ». Pour éviter un arrêt trop brutal et donner du temps à des solutions agronomiques alternatives d’intervenir, le législateur a prévu que « Des dérogations à l’interdiction mentionnée aux premier et deuxième alinéas du présent II peuvent être accordées jusqu’au 1er juillet 2020 par arrêté conjoint des ministres chargés de l’agriculture, de l’environnement et de la santé ».

Le droit français interdit donc seulement depuis le 1er juillet dernier de façon définitive l’usage des produits contenant des néonicotinoïdes. Jusqu’à cette date, des dérogations étaient possibles. Pour prendre l’arrêté dérogatoire, le ministère devait s’appuyer « sur la base d’un bilan établi par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail qui compare les bénéfices et les risques liés aux usages des produits phytopharmaceutiques considérés autorisés en France avec ceux liés aux usages de produits de substitution ou aux méthodes alternatives disponibles.

Ce bilan porte sur les impacts sur l’environnement, notamment sur les pollinisateurs, sur la santé publique et sur l’activité agricole. Il est rendu public dans les conditions prévues au dernier alinéa de l’article L. 1313-3 du code de la santé publique » .

Il est à noter factuellement qu’aucune dérogation n’a été admise par le ministère pour la filière (alors qu’elle était possible) du fait de l’existence de solutions alternatives hors contexte exceptionnel, comme nous allons le voir.

Le projet gouvernemental est le suivant :

Le projet de loi présenté en Conseil des ministres modifie l’écriture de l’article L.253-8 dans ses dispositions visant l’interdiction. ces dispositions sont désormais ainsi rédigées :

« II -L’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances, précisées par décret, et des semences traitées avec ces produits est interdite. »

« Jusqu’au 1er juillet 2023, des arrêtés conjoints des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement peuvent autoriser l’emploi de semences traitées avec des produits contenant les substances mentionnées au précédent alinéa dont l’utilisation est interdite en application du droit de l’Union européenne ou du présent code. Ces dérogations sont accordées dans les conditions prévues à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil. »

« Ces dispositions entrent en vigueur à la date fixée par le décret mentionné au premier alinéa et au plus tard le 31 décembre 2020. »

Ce nouveau texte pose deux principes :

1 – D’une part l’interdiction générale;

2 – d’autre part la possibilité d’une dérogation d’usage jusqu’au 1er juillet 2023 sur le fondement de l’article 53 du règlement 1107/2009. Cette dérogation n’est pas limitée dans ce texte à une seule culture, et même si l’on peut difficilement penser que le Gouvernement voudrait ouvrir le conflit sur l’ensemble des filières, cela doit être souligné.

Nul besoin d’expliquer l’interdiction. Elle est liée à la reconnaissance de la dangerosité des substance pour l’environnement, et particulièrement les pollinisateurs. L’étude d’impact, par ailleurs relativement succincte, expose ainsi l’effet préventif des produits phytosanitaires néonicotinoïdes en termes inquiétants : « Celui-ci repose sur une action systémique, liée au fait que la substance est transportée par la sève et diffuse dans la plante au fur et à mesure de sa croissance, à un niveau qui reste pharmacologiquement actif pendant la quasi-totalité du cycle cultural. La substance est ainsi présente non seulement dans les feuilles mais aussi dans le pollen, le nectar ou le liquide de guttation, et est particulièrement efficace contre les insectes piqueurs tels que les pucerons.

Le corollaire est un risque élevé pour tous les autres insectes non-cibles, notamment les pollinisateurs, qui butinent les cultures traitées, et également une contamination importante des sols et des eaux » .

Ce développement explique le débat virulent et rend la question de la dérogation plus complexe que le principe d’interdiction.

Le projet de loi la fait reposer en effet sur un mécanisme de demande d’autorisation auprès de la Commission européenne au nom de l’urgence. Le texte du règlement européen dit la chose simplement : « Par dérogation à l’article 28 et dans des circonstances particulières, un État membre peut autoriser, pour une période n’excédant pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un usage limité et contrôlé, lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonna­bles.

L’État membre concerné informe immédiatement les autres États membres et la Commission de la mesure adoptée, en fournis­sant des informations détaillées sur la situation et les disposi­tions prises pour assurer la sécurité des consommateurs. »

Cela signifie que l’État membre doit présenter une demande motivée de dérogation dans un cadre étroit. Le texte prévoit ensuite qu’un refus est possible. Le temps de la réponse impose que l’État s’y prenne très en amont.

Pour l’instant, la Commission a largement autorisé les dérogations. Mais il y a débat au sein des institutions communautaires. Le Parlement européen a ainsi estimé que « les objectifs de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement ne sont pas pleinement réalisés et que des améliorations pourraient être apportées en vue de réaliser l’ensemble des objectifs du règlement » (résolution du parlement européen du 13 septembre 2018). Par la suite, la Commission a reproché en février 2019 à 4 Etats membres d’abuser des dérogations de l’article 53 et a promis d’être plus vigilante. L’on peut néanmoins supposer sans trop de risque qu’au regard de la situation de sa filière betterave, la France ne devrait pas avoir trop de peine à obtenir ladite dérogation, au moins dans un premier temps. Deux années telles que celle qui vient de se dérouler signeraient en effet sans doute la fin d’un nombre important d’exploitations dans le Nord.

L’argumentaire Français est contenu dans l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi, datée du 14 août dernier :

Si les solutions existantes hors néonicotinoïdes ont été efficaces en 2018-2019, tel n’a pas été le cas pour la campagne qui s’achève où les solutions « ont été nettement insuffisantes » du fait des « températures hors norme de l’hiver 2019-2020 et du printemps 2020 » et « notamment du fait d’une résistance de certains pucerons aux produits employés ». Pour la France, il faut donc agir en prévention à l’aide des semences enrobées car : « Au-delà des pertes constatées en 2020, si aucune solution efficace n’est disponible pour éviter de subir de nouvelles pertes conséquentes lors de la campagne suivante, les agriculteurs feront le choix de se tourner vers d’autres cultures, ce qui conduirait à diminuer fortement la production nationale de betteraves. Le retrait voire l’abandon de la culture de la betterave par les planteurs fragiliserait fortement les sucreries qui ont besoin d’un volume minimal de betteraves à travailler pour couvrir leurs charges fixes et rester rentables. À défaut, les sucreries se retrouveraient sans autres alternatives économiques à terme que des fermetures mettant à mal la souveraineté alimentaire de la France pour ces produits ».

À l’égard des agriculteurs, le ministère de l’Agriculture joue à domicile. En effet, il faut souligner que dix pays producteurs ont jusqu’ici accordé des dérogations en 2020. Dont la Pologne (13% de la production européenne) en semences enrobées, ou encore l’Allemagne (27%) en traitement folière qui est bien plus problématique encore. A rebours, les Pays-Bas ont choisi l’interdiction comme la France mais leur production représente 7% du total européen là où la France est le principal producteur avec 31%.

Le débat posé, outre le choix de ré-autoriser par dérogation les nicotinoïdes, plusieurs problèmes apparaissent avec le projet de loi.

Le projet de loi présenté ce 3 septembre ne comporte plus le préalable du « bilan établi par l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail qui compare les bénéfices et les risques liés aux usages des produits phytopharmaceutiques considérés autorisés en France avec ceux liés aux usages de produits de substitution ou aux méthodes alternatives disponibles ». C’est donc une condition juridique qui disparaît alors qu’elle était sensée apporter une base scientifique solide à la demande. Il est évident que celle-ci ne peut qu’inquiéter les défenseurs de l’environnement. Elle peut aussi fragiliser la demande du Gouvernement Français.

Vient ensuite le problème de la temporalité de la demande de dérogation et de ses conséquences juridiques et politiques. Le texte de l’article 53 parle d’un « danger qui ne peut être maîtriser par d’autres moyens raisonnables ». Or, si nous comprenons bien ce qui s’est passé cette année pour la filière betterave, ce sont les conditions climatiques exceptionnelles du printemps qui ont entrainé la pullulation des pucerons qui ont à leur tour transmis la jaunisse aux betteraves. Conditions climatiques imprévisibles au moment des semis. La question ici est simple : comme il est rigoureusement impossible de savoir le temps qu’il fera sur les cultures, cela signifie que le Gouvernement s’engage à demander par prévention chaque année la dérogation. C’est donc bien une dérogation permanente que le Gouvernement s’engage à demander (sous forme de demandes annuelles réitérées) pour la filière à partir d’une année aux conditions exceptionnelles.

Une telle démarche revient à affaiblir le principe d’interdiction. Il n’est aucun doute que de nouvelles filières feront alors la demande de dérogation auprès des pouvoirs publics puisque le texte de loi ne limite pas la dérogation à la filière betterave. On pense notamment à la lutte contre « le balanin de la noisette, les mouches du figuier et les pucerons du navet » (arrêté du 7 mai 2019), qui bénéficiait d’une dérogation jusqu’au 1er juillet dernier. Le texte permet donc au moins en théorie l’émergence de nouveaux bras de fer pour le ministère de l’agriculture le débat politique pourrait ainsi rebondir.

Un autre problème apparaît, peut-être plus gênant. Le projet de loi entre en effet en discordance avec les principes généraux qui régissent la protection de l’environnement définis à l’article L. 110-1 du code de l’environnement. C’est ici que le législateur du 8 août 2016 a notamment innové de façon fondamentale en arrachant de haute lutte au gouvernement de l’époque « Le principe de non-régression », selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment » (art. L. 110-1 II 9°). Il est à noter que l’avis du Conseil d’État sur le présent projet de loi est muet sur cette question qu’il n’aborde pas, même pour en balayer la pertinence. C’est que ce principe n’est pas un principe constitutionnel. Le législateur peut donc faire l’inverse dans un texte que ce qu’il a posé en principe ailleurs… Cette incohérence due à la volonté du pouvoir exécutif pose néanmoins la question essentielle de la constitutionalisation du principe de non régression qui, de fait, apparaît largement fragilisé.

Au final, en termes juridiques, nous sommes en présence d’un texte de loi conjoncturel qui vise à revenir sur un principe de la transition écologique défini pour être permanent et sans le respect duquel il n’y aura pas de durabilité de cette transition. Au-delà du droit, l’on sent bien ici l’aspect problématique du débat en termes politiques. Ceux qui refusent la dérogation seront accusés d’agir contre la souveraineté alimentaire française du fait de la fragilisation d’une filière alimentaire – c’est l’argument d’autorité du Gouvernement -. Mais de l’autre côté, le gouvernement et la filière seront accusés de fragiliser la survie des pollinisateurs déjà très fragilisés. De ce point de vue, l’innocuité avancée de l’usage des semences enrobées en betterave est déjà battu en brèche par les opposants non seulement par la rémanence dans les sols mais aussi du fait du phénomène de guttation. On voit bien que les deux parties sont irréconciliables.

Le problème général est bien l’approche politique et juridique de la transition écologique. Celle-ci ne peut se faire sans une considérable mutation avec un modèle de développement industriel et agricole qui repose sur l’équation énergies fossiles / Chimie qui a conduit l’humanité dans le désastre écologique de l’anthropocène. Tous les gouvernants sont d’accord avec la nécessité d’agir. Le ministre de l’économie Bruno Le Maire vient d’affirmer, en présentant le plan de relance, que «Les secteurs liés à l’énergie fossile ont vocation à laisser la place à d’autres secteurs ». Nul doute qu’avant qu’il cèdent la place, eux aussi bénéficieront de dérogations que d’autres trouveront toujours ineptes. En cela, le débat sur la filière betterave est symptomatique des débats qui nous attendent dans le futur. L’économie justifie encore la timidité à agir dans la durée, les atermoiements des gouvernants qui gèrent le temps court plus facilement qu’ils pensent le temps long. Pour l’Agriculture, alors que nous savons que le dérèglement climatique va accroître les aléas économiquement dramatiques pour les agriculteurs en France, qu’il va conduire à la modification de notre carte culturale du fait aussi de la problématique de l’eau, c’est bien d’une vision d’avenir partagée dont nous avons besoin. Même si le plan de relance met en avant les conditions de la transition écologique du secteur, pour l’instant, les prospectives des ministères ne semblent pas dépasser les frontières des services de prospective. Il y a ici un chantier stratégique pour le nouveau Haut commissaire au plan. Un parmi beaucoup d’autres.

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