Assemblée nationale - Photo ©️ Daniel Perron

60 plaintes contre les ministres ont été enregistrées à la Cour de Justice de la République (CJR). Le nombre marque par son importance. La crise du Covid 19 pourrait se poursuivre dans le prétoire de la juridiction réservée aux ministres. La presse nous a suggéré que le Gouvernement s’en inquiétait. Il se murmure aussi que de hauts fonctionnaires fourbissent leur défense… Les parapluies sont ouverts. C’est le jeu, pas toujours ragoutant des arrières courts de la décision publique. Les arrières cours ne sont jamais jolies; on y met les poubelles… Cette crainte est peut-être vraie, ou pas. Mais qui ne s’inquiéterait pas ? Le Covid pourrait en effet être l’écho juridiciaire le plus fort après l’affaire du sang contaminé, de sinistre mémoire dans la psyché politique nationale et dans le monde politique.

Décider, c’est choisir, éliminer certaines options. Décider, en politique, c’est prendre des risques politiques. Celui de déplaire d’abord; celui de se tromper ensuite; celui de commettre des fautes enfin. Nul n’est omniscient, omnipotent. Les personnalités politiques sont des hommes, des femmes. Rien d’autre. Elles sont faillibles, fortes et fragiles selon les moments. Cependant, il faut le redire avec le Doyen Vedel, le rôle des ministres, en matière de responsabilité, est de faire écran entre le Parlement et l’Administration (Dans le même sens, v. Olivier Beaud, Pouvoirs, n°92, 2000, p.17). Dans ce cadre, ils ne peuvent éluder leur responsabilité pour la distribuer à leurs subordonnés. Sans doute les conseillers du cabinet ont le devoir d’éclairer, non de cacher, d’éclairer pour protéger le bien public et, in fine, les ministres qui, n’en déplaise, ne peuvent pas tout savoir si on le leur dit pas tout. Sans doute les hauts fonctionnaires doivent ils accomplir leur tâche sans faillir. Mais s’il faut englober la responsabilité des ministres dans une chaine de décisions complexe dont l’analyse est essentielle pour savoir ce qui se joue, il faut que les ministres assument leur responsabilité avant de désigner celle de l’Administration.

C’est ici que la responsabilité prend un tour singulier. Avant d’être juridique, la responsabilité est une affaire intime à l’humain. « Être homme, c’est précisément être responsable » écrit Saint Exupéry. En droit, la responsabilité est l’« obligation de répondre d’un dommage devant la justice et d’en assumer les conséquences civiles, pénales, disciplinaires, etc. (soit envers la victime, soit envers la société) » (Gérard Cornu, Vocabulaire juridique). Entre les deux, il y a la responsabilité politique. Le fameux « responsable mais pas coupable » a beaucoup choqué. La séparation des termes est juridiquement fondée. Le problème est que notre pays vit au rythme de l’ignorance de la responsabilité politique, dont l’absence n’est pas pour rien dans la défiance et le développement d’une judiciarisation galopante des relations du citoyen au politique. La Commission Jospin (V. infra) exprimait cette dérive en 2012 en expliquant que la constitution « ne prévoit aucun mécanisme de mise en jeu de leur responsabilité politique.

La Commission constate que l’absence d’un tel mécanisme a pour corollaire que la responsabilité pénale des ministres tend parfois à être recherchée au-delà de son champ normal : elle estime qu’il serait opportun qu’une réflexion d’ensemble sur ce point soit engagée ».

Dans le climat de défiance politique grandissant de notre pays, la CJR qui est saisie sera aussi regardée par nombre de nos concitoyen comme un symbole de protection des puissants. Il est vrai que les dispenses de peine de certains responsables jugés coupables, peut renvoyer une image de mansuétude singulière. D’autres jugements montrent moins de clémence. C’est dans la Fable des Animaux malades de la peste – une pandémie, encore – que La Fontaine finit par cette maxime terribles aux oreilles des démocraties libérales modernes : «Selon que vous serez puissant ou misérable / Les jugements de cour vous rendront blanc ou noir ».

La Cour de justice de la République : « incongruité » continuatrice de l’histoire

En réalité, l’exception juridictionnelle est historiquement un fait continu à l’égard des décideurs politiques. 

Jacques Coeur en 1453, Nicolas Fouquet en 1661 ont été jugés par des juridictions spéciales pour des infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions. la révolution a créé la Haute Cour Nationale dans la constitution de 1791 et, depuis, chaque régime a mis en place sa juridiction d’exception. Il n’y a rien là de singulier au regard de l’histoire. 

Et pourtant, créée en 1993, la juridiction qui a été saisie immédiatement de l’affaire du sang contaminé a subit les assauts d’une critique non dénuée de raison. Le juriste Guy Carcassonne la traitait d’«incongruité » en 2012 ( La Semaine Juridique Edition Générale n° 14, 2 Avril 2012, p. 395) tant sa composition et son fonctionnement peuvent interroger le constitutionnaliste. Pour Guy Carcassonne, cette juridiction «  réussit le double et douteux exploit de politiser le pénal et de pénaliser le politique ». C’est le dispositif des articles 68-1 à 68-3 de la constitution de la Ve République qui pose question. 

En fait, la CJR est issue à la fois des propositions du Comité consultatif pour la révision de la constitution (dit Comité Vedel) et de propositions présidentielles. Elles aboutissent à la loi constitutionnelle, proposée par François Mitterrand, du 27 juillet 1993 qui a distingué le Président de la République des ministres. Si le Président reste inviolable pendant son mandat, les ministres, eux, peuvent être renvoyés devant la CJR.

L’article 68-1 dispose que les membres du Gouvernement sont pénalement responsables devant la CJR des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. L’article 68-2 fixe sa composition : quinze juges dont douze parlementaires élus, en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour de justice de la République. 

Critiques et volonté de suppression de la CJR : la Commission Jospin

On s’en souvient, François Hollande avait proposé la suppression de l’institution le 6 février 2012 durant la campagne électorale. Cela nécessitait une réforme constitutionnelle, qu’il promouvait. Sa faiblesse politique et la résistance du Sénat au projet global l’en a empêché.   

Sans doute la CJR a-t-elle pu être défendue par des juristes reconnus (Louis Gondre, ancien président de la juridiction et Jean Pradel, professeur de droit, ont publié un article dans ce sens en 2012 ( La Semaine Juridique Edition Générale n° 19, 7 Mai 2012, 566) l’estimant sans doute améliorable mais en défendant sa composition mixte qu’ils estiment une garantie d’indépendance. Pourtant, la CJR a en fait été critiquée dès le départ, avec une affaire du sang contaminée pour laquelle l’opinion publique n’a pas compris les verdicts. C’est ainsi la légitimité même de l’institution qui a été mise en cause et que François Hollande voulait sanctionner.

Il avait de quoi, tant il est vrai que Georges Vedel et Olivier Duhamel disaient au tournant du XXe siècle leur erreur de 1992 et le besoin d’une compétence pénale exclusive des tribunaux de droit commun (Le Monde, 3 mars 1999). La CJR est un fiasco. 

Techniquement et politiquement, le Président Hollande prenait ensuite appui sur la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, dite « commission Jospin ». Celle-ci promouvait notamment « un exercice des responsabilités exemplaire ». Cela incluait tant l’abandon du cumul des mandats, que la présidence Hollande a avalisé, qu’une prévention des conflit d’intérêt ou « un statut juridictionnel du chef de l’Etat et des ministres respectueux du principe d’égalité ». L’on peut y voir la marque d’un Lionel Jospin rigoriste qui avait par exemple, durant son mandat de Premier ministre, mis fin aux fonds secrets… 

Sur la légitimité et l’indépendance de la juridiction, d’abord, contre Gondre et Pradel, la Commission expliquait : « En premier lieu, la Commission considère que la légitimité même d’une juridiction telle que la Cour de justice de la République est critiquable en raison de sa composition, qui associe, aux côtés de trois « juges magistrats » issus de la Cour de cassation, douze « juges parlementaires » élus, en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le Sénat ».

Mais en réalité, la Commission invoquait les attentes citoyennes d’un « comportement irréprochable et exemplaire » de ceux qui sont chargés des plus hautes fonctions et « d’une plus grande égalité devant la justice ». pour la Commission, « l’enjeu est d’importance pour notre démocratie ». C’est pourquoi la Commission Jospin estimait nécessaire de mieux contrebalancer l’impératif de protection des responsables publics devant des actions judiciaires abusives et le rapprochement nécessaire du statut juridictionnel du Président de la République et des ministres du droit commun. Elle proposait alors de « mettre fin à l’inviolabilité du Président de la République » et de « supprimer le privilège de juridiction dont bénéficient les ministres ».

Cela n’a pas été fait et nous restons donc au régime de la CJR.

Une triste mutation pénale de la responsabilité politique

La difficulté réside d’abord dans la mutation demandée à la justice pénale dans les actions contre les ministres. Dans un article relatif au procès du sang contaminé, l’avocat Daniel Soulez Larivière le disait de façon très pédagogique : « La  mutation se loge dans le fait que le procès est fait au pouvoir réglementaire accusé de ne pas avoir agi avec suffisamment de prudence et d’efficacité. Pour schématiser, jadis on poursuivait des ministres soupçonnés de pactiser avec l’ennemi, mais pas le ministre de la Guerre pour avoir raté une offensive ou le ministre de la Santé pour n’avoir pas su protéger la population contre les périls de la grippe espagnole (qui fit des centaines de milliers de morts en 1918) » (Pouvoirs, n°92, 2000).

En fait, il met le doigt sur la pénalisation de la responsabilité politique. Le mouvement ne se limite pas à la France. Mais chez nous, cette évolution révèle en réalité une inadaptation des voies de droit et de la pratique de la responsabilité politique dans notre pays à l’égard de victimes dont, par ailleurs, la République fait souvent peu de cas. Daniel Soulez Larivière enfonçait le clou sur cet « Etat traditionnel jacobin tout administratif (qui ) a d’abord réagi aux revendications des victimes avec arrogance, maladresse et pingrerie ». Dans les plaintes  actuelles sur le traitement du Covid par les pouvoirs publics, toutes cherchent-elles une condamnation ? Pas nécessairement. Le collectif Inter Urgences a par exemple annoncé qu’il porterait plainte contre X après la crise afin de « mettre en lumière » les « responsabilités de chacun ». On voit bien l’instrumentalisation de la justice pénale pour aller chercher une compétrhension des faits qui pourrait être recherchée autrement. 

Quoi que la difficulté de gestion d’une crise sanitaire comme celle du Covid soit d’une extraordinaire complexité, quoi que l’on pense de victimes qui seraient tentées de trouver des boucs émissaires à ce qu’ils pensent être une faillite de l’Etat, il est vrai qu’entendre une ministre expliquer que la pandémie ne peut arriver sur notre sol et ne pas tirer elle-même les conséquences d’une telle bourde en matière de responsabilité politique ne peut encourager la mansuétude dans un pays au bord de l’hystérie politique. Il faut le dire, la responsabilité politique ne peut se limiter à la sanction électorale, surtout à une époque où nombre de ministres ne sont plus des élus mais des personnes choisies pour leurs compétences supposées plus grandes (c’était le cas dès le mandat du Président Chirac avec par exemple la nomination de Dominique de Villepin au poste de premier ministre) pour lesquelles la responsabilité politique consiste soit dans l’exercice d’une forme de sanction morale individuelle, soit dans l’exercice d’une responsabilité du gouvernement devant le Parlement, soit dans l’exercice de la fonction disciplinaire du Président de la République à leur endroit. Or, Olivier Beaud le disait en 2000, 

Mauvaise voie, pourtant, sans doute tant les procès espérés par ceux qui ont porté plainte pourraient se terminer par des non-lieux (abandon des poursuites qui ne se justifient pas) ou des acquittements. Les plaintes visent le Premier Ministre, l’ex-Ministre de la Santé, Agnès Buzyn et le ministre de la santé actuel, Olivier Véran sous les chefs de « mise en danger de la vie d’autrui », « non-assistance à personne en danger » ou encore « homicide involontaire ». Nicolle Belloubet, Garde des sceaux est aussi visée par une plainte d’un syndicat de magistrats pour non fourniture de masques… 

Désormais commence un parcours des plus complexes et singuliers. Devant la CJR, aucune victime ne peut se constituer partie civile. Autrement dit, les victimes n’ont pas de part active au procès et ne peuvent demander réparation du préjudice. 

Il faudra ensuite prouver que toutes les choses reprochées aux pouvoirs publics : les dates de distribution des masques, la fermeture des frontières, le défaut de dépistage personnel etc… sont constitutives d’infractions pénales. Les plaintes visent des infractions codifiées pour lesquelles la qualification des faits est essentielle. 

Pour notre démocratie, il serait temps que nous escomptions plus sur la conscience qu’il faut appliquer plus sérieusement la responsabilité politique que de déléguer à la justice pénale d’exception des faits qui trouveront difficilement une condamnation pénale.

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